Nel 2015 i dati relativi ai quantitativi di imballaggi avviati a riciclo hanno mostrato un andamento soddisfacente, risultando pari a oltre 8,2 milioni di tonnellate di rifiuti ed evidenziando una performance in ulteriore crescita per il triennio 2016-2018: si stima, infatti, che nel 2018 il tasso di riciclo sull’immesso salirà al 68,7% (dal 66% attuale), mentre circa l’11,8% sarà avviato al recupero energetico (dati CONAI).

Tuttavia, va evidenziato che sul totale dei quantitativi avviati a riciclo nel 2016 la gestione consortile dei rifiuti ha riguardato solo la metà (circa il 49%, pari a 3.993 tonnellate, erano poco più di 1.000 nel 1998), mentre la restante parte è stata gestita da operatori indipendenti (4.179 tonnellate, erano già 4.000 nel 1998). Dal confronto tra i quantitativi gestiti dai due sistemi (CONAI ed extra-CONAI) si evidenzia quindi come, dalla nascita del sistema consortile, non si siano registrate sostanziali mutazioni dei quantitativi gestiti sul libero mercato, mentre la quota di mercato degli operatori extra-CONAI si è ridotta progressivamente a vantaggio di quella gestita dal sistema consortile. La crescita del CONAI è dovuta sicuramente (ma non solo) alla nascita ed allo sviluppo delle raccolte differenziate urbane, che hanno fatto sì che crescessero i quantitativi di rifiuti destinati al riciclo; ma è dovuta anche ad uno spostamento verso il sistema consortile di quantitativi prima gestiti sul libero mercato, a questo sottratti dai Comuni tramite il meccanismo dell’assimilazione dei rifiuti speciali (da attività produttive) ai rifiuti urbani.

In questo scenario, nell’attività dei diversi Consorzi si sono evidenziate anche alcune criticità, rilevate sia dagli operatori privati con cui questi lavorano, sia da autorità e pubbliche amministrazioni che vigilano sul loro funzionamento, non ultima l’AGCM, che in più occasioni ha richiamato la scarsa concorrenzialità e la necessità di apportare dei correttivi al sistema CONAI.

In rappresentanza dell’Autorità Garante per la Concorrenza e il Mercato al convegno è intervenuta Claudia Desogus che ha riepilogato il lavoro fatto dall’AGCM sul sistema degli imballaggi. Riportiamo di seguito in maniera esaustiva l’intervento:

Siamo partiti dalla ratio che ha guidato il legislatore europeo per quanto riguarda l’estensione della responsabilità dei produttori a fasi successivi della produzione. La cosiddetta EPR (Responsabilità estesa del produttore) è stata così estesa, sulla basa del principio della responsabilità convidisa, a tutti gli operatori della filiera per attribuire anche a loro i costi generati dal consumo degli imballaggi. Tale obbligo ha degli scopi prima di tutto ambientali. Il primo obiettivo è aumentare il tasso di riciclo di questi materiali. Il secondo, di stimolare una produzione eco-compatibile. E, in terzo luogo, di ridurre l’ammontare delle risorse pubbliche devolute alla gestione dei rifiuti spostando questo onere di più sul privato. Perché è importante questo cambio rispetto alla fonte del finanziamento? Perché innesca un meccanismo che, dal punto di vista concorrenziale, ha degli effetti importanti: è la cosiddetta “internalizzazione”, l’attribuzione del costo ambientale al produttore.

Un imballaggio più facilmente riciclabile ha un costo ambientale inferiore. Si innesca così un circolo virtuoso nel quale una produzione eco-compatibile va a vantaggio dell’impresa stessa perché la rende più competitiva. Si crea quindi un nuovo terreno di confronto competitivo tra le imprese che possono essere più green. Allo stesso tempo, questa virtuosità ambientale, dalla prospettiva dell’Autorità, meglio riesce se è basata su una struttura di mercato concorrenziale. La legislazione ambientale ha fornito un nuovo terreno di concorrenza che aiuta al raggiungimento degli obiettivi ambientali. I presupposti fondamentali affinché ciò avvenga, secondo l’AGCM, sono due: chi è “causa” dell’onere ambientale si assuma interamente l’onere finanziario. In secondo luogo, il mercato deve essere in grado di segnalare qual è l’effetto sul prezzo di questo onere ambientale.

A fronte di questo quadro teorico, l’Autorità è andata a vedere come funziona il sistema italiano ed ha analizzato le sue caratteristiche dal punto di vista concorrenziale. Che cosa è stato osservato? L’assolvimento dell’obbligo del contributo ambientale in Italia - ha proseguito Claudia Desogus - avviene principalmente con l’adesione al sistema Conai. Di fatto è un quasi monopolio perché pochissime sono le alternative. Non esistono sistemi cauzionali che sono stati autorizzati e sono poche unità i sistemi autonomi attualmente autorizzati dal Ministero. Quindi le alternative previste dalla normativa rimangono alternative solo dal punto di vista “virtuale” perché il grosso del mercato deve rivolgersi al sistema Conai.

Questa situazione è stata segnalata dall’Autorità non solo nell’indagine ma anche in altre occasioni. Secondo l’AGCM, ci sono degli aspetti normativi che sono ostativi rispetto al dispiegarsi di sistemi alternativi. Un aspetto riguarda il ruolo del Conai sul riconoscimento dei sistemi autonomi. Ma ancora, più importante è l’obbligo per i sistemi alternativi, cauzionali e autonomi, a gestire solo e soltanto i propri rifiuti e non quelli che possono essere di analoga composizione su tutto il territorio nazionale. Questo, secondo l’Autorità, costituisce un onere sproporzionato rispetto all’obiettivo ambientale che si prefigge di perseguire e che scoraggia la costituzione di sistemi alternativi.

Passando alla seconda caratteristica saliente del Conai, ci addentriamo nel sistema di finanziamento. Tutti i produttori, a meno che non siano riconosciuti come alternativi, devono pagare il Contributo Ambientale Conai, inclusi i produttori di imballaggi secondari e terziari che nella maggior parte dei casi sono rifiuti speciali. Non si tratta di rifiuti urbani e sono avviati al riciclo al di fuori del sistema consortile. Questi soggetti, quindi, non ricevono, se non solo in parte, un servizio da parte del sistema consortile. Tuttavia essi sono obbligati a pagare il contributo. Nella prospettiva dell’Autorità questo costituisce un aggravio economico che non corrisponde ad una prestazione resa.

Terzo aspetto, infine, riguarda il fatto che per il medesimo materiale i produttori paghino il medesimo contributo ambientale, senza che il diverso grado di riciclabilità dell’imballaggio si rifletta su un diverso livello di contributo. Sotto il profilo concorrenziale, secondo l’Autorità, questo costituisce una distorsione. Perché è proprio lì che viene meno quel segnale di prezzo che dovrebbe caratterizzare un imballaggio più riciclabile: viene incluso il medesimo costo ambientale di un imballaggio meno riciclabile. Quindi i produttori di due imballaggi, che dal punto di vista ambientale sono diversi, non riescono a competere sotto questo aspetto e la concorrenza in questo ambito viene così appiattita. Questo ha chiaramente un effetto sul mercato della produzione e della vendita degli imballaggi. Per questo motivo l’AGCM ritiene che sia necessario parametrare il contributo ambientale al costo di gestione delle diverse tipologie di imballaggi. Questo è evidente nella caso della plastica. Non a caso si parla di “plastiche”, perché ci sono materiali completamento diversi tra loro con costi di gestione diversi. Da questo punto di vista, ricorda Claudia Desogus, Conai ha intrapreso un percorso di differenziazione del CAC suddividendolo in tre categorie che dal 2017 saranno chiamate a versare su tre diversi livelli di contributi. Questo rappresenta un primo passo verso la direzione tracciata dall’Autorità ma questo, seppur apprezzabile da parte dell’AGCM,  rappresenta una soluzione non ideale perché questi livelli vengono decisi dal Conai e non dal mercato.